——关于我区政府投资建设项目管理模式的调查思考

　　近年来，我区基础设施建设迅速发展，区政府投资项目逐年增多：2010年计划投资项目80个，投资额11.34亿元；2011年计划投资项目82个，投资额12.34亿元；2012年投资项目106个，投资额15.19亿元。从近些年我局对政府投资项目竣工结算审计结果看，项目超概(预)算问题普遍存在，使政府基本建设投资失控，导致政府投资项目的投资效益下降，扰乱了政府性建设资金的计划安排，给项目的顺利实施留下隐患，这一乱象揭示：政府投资建设项目的管理有待进一步解放思想，转变观念，探索新的政府投资建设项目管理模式。

　　一、当前政府投资建设项目管理存在突出问题

　　目前，政府投资建设项目的管理都采用建设单位自建自管的传统管理模式，既存在着政府投资建设项目普遍存在的问题，也存在着一些特有的现象，主要表现在以下四个“缺”：

　　(一)所有者缺位。政府投资建设项目投资主体是政府，但出资人(政府)的工作重心主要放在项目立项审批、筹措资金等前期环节上。工程上马后，抽调人员成立建设班子，如“XX大桥工程建设指挥部”、“XX二环路拓宽改造工程指挥部”等临时机构负责工程建设，代表政府来履行管理和监督责任。这些临时机构虽然是区领导“挂帅”，但有的并无法人资格，抽调人员关系也在原单位，“常务副指挥”对各路“神仙”缺乏强力约束，只能依靠个人威望和抽调人员的自觉性来维系。从“相聚”的第一天开始就等待“散伙”的那一天，使得管理呈现出临时性的特征，存在着较严重的所有者缺位问题。

　　(二)管理者缺专业。在抽调人员时虽然考虑了项目的专业性，但我区干部队伍中工程建设的专业人员奇缺，全区乡镇事业编制干部中，土木或规划建筑相关专业的毕业生只有5人，区机关除水务、交通、城建部门外，其他部门几乎没有。工程管理人员往往缺乏工程建设经验和专业技术知识，重复设计、更改设计、返工重做等现象时有发生。建设班子一般在项目建成后随即撤销，在建设中积累的经验教训不能转为技术资源，供其他单位或后续项目借鉴。

　　(三)概(预)算缺约束。使用政府投资的无偿性，建设业主方尽可能争取追加投资，想方设法扩大建设规模或提高装修标准。对建设施工方而言，建设规模越大、装修标准越高，越是有利可图；对于监理单位而言，根据项目投资规模计提收费，因而投资规模越大，监理单位就越有利。于是在扩大建设规模，提高装修标准，增加政府投资问题上，建设方、施工方、监理方利益趋同。而概(预)算又缺乏刚性，政府投资建设项目的超概(预)算现象便难以遏制。

　　(四)权力缺制约。在“投资、建设、管理、使用”一条龙的传统模式下，权力高度集中，决策的效率高，决策者的意志可以充分得到体现，可以“大干快上”。但建设方既做运动员，又做裁判员，容易滋生腐败。有的工程管理人员收受贿赂，谋取不正当利益；有的因责任心不强，玩忽职守；有的因专业知识缺乏，在材料设备采购等环节上使施工方和材料供应方有机可乘，给国家和人民造成损失。

　　如何避免四“缺”现象反复出现，如何走出“工程上马、干部下马”的怪圈，是摆在区委、区政府面前亟待解决的一项重要工作。笔者认为最优化的选择是——政府投资建设项目实行“代建制”。

　　二、政府投资建设项目实行代建制的积极意义

　　“代建制”又称“代业制”，在国外已应用了30多年，在国内自国务院《关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)提出“代建制”概念后，各地开始推广应用。“代建制”作为一种管理制度创新，其先进性和科学性已日益显现。从我区政府投资建设项目管理的现状看，实行政府投资建设项目“代建制”具有非常积极的意义。

　　(一)有利于遏制政府投资建设项目超概(预)算现象。我区政府投资建设项目没有一个是不超概(预)算的，有的超200%以上，虽然有关部门出台了一些规定，但预期效果不理想。其原因之一是建设方取得使用这些资金是无偿的，“儿子花老子，花着不心痛”；原因之二是如前文所述，“在扩大建设规模或提高装修标准，增加政府投资问题上，建设方、施工方、监理方利益趋同”。而在“代建制”模式下，概(预)算是先行确定的，代建方根据事先和建设方的约定(委托合同)，“有多少钱办多大事”，不可能自掏腰包给建设方无偿奉献，如确需追加工程的投资，须办理各种审批手续。这个过程中，各有关部门可以真正发挥监督作用。政府投资建设项目超概(预)算的现象就可以得到有效遏制。

　　(二)有利于明确政府投资建设项目参与各方的职责。“代建制”的核心是实行“投资、建设、管理、使用”相分离，在投资、代建、施工、监理各方之间建立起具有法律约束关系，投资概(预)算等成为刚性指标，项目的资金拨付、质量控制和工程进度在建设方与代建方的委托合同中成为硬条款。建设方负责项目重大事项决策及资金筹措方面的工作；代建方负责建设的管理工作，设计、施工、监理方负责完成建设任务；政府部门代表投资方负责监管工作。

　　(三)有利于发挥代建单位管理专业化的优势。招标选择的代建单位是专业从事项目投资建设管理的机构。拥有固定的专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程，能够在项目建设中发挥专业优势。委托其对项目进行管理，制订项目实施计划、风险预案，严控投资规模，有利于提高工程的整体建设管理水平。

　　(四)有利于减少国家公务人员职务犯罪行为的发生。实施“代建制”使决策权和管理权既相互分离，又相互制衡，使用方不再介入项目前期工作、建设施工及材料设备采购。从制度上防止工程建设领域腐败，对促进政府形象的好转极具积极意义。

　　三、政府投资建设项目实行代建制的路径思考

　　政府投资建设项目实行“代建制”改革的路径应是“多选”命题，关键是要实行“投资、建设、管理、使用”相分离。笔者愚见，至少有以下三种模式可供选择：政府专业管理机构模式、国有或国有控股项目管理公司模式和社会中介机构(公司)竞争代建模式。

　　(一)政府专业管理机构模式。区政府成立“政府投资建设项目管理局”(下文简称管理局)，按全额事业单位管理，直接负责具体项目的建设实施。

　　其操作要领：一是“管理局”承担原“建设单位”即政府专业管理机构的部分职能，为政府提供建设管理过程技术和管理服务；二是建设单位保留招标选择承包商的权力，并且直接与承包商签订合同，主要合同风险由承包商承担；三是“管理局”的角色相当于国外FIDIC体系中的“咨询工程师”的大咨询地位，在国内，往往要求其具备监理资质并承担监理职能。

　　此模式的实质是把原来“建设单位”的部分职能向“管理局”转移，根本管理方式和风险分配并未改变，依然属于传统管理模式范畴，是对传统政府投资项目管理的补充和加强。这种模式具有完全垄断性，“管理局”不承担超概(预)算责任。但是，它便于政府监督管理，“管理局”受政府委托协调建设中的各种问题，建设方不需支付代建费。此种模式适用于建设协调工作量大、技术复杂、管理难度大的重大工程项目，其实质加强了政府管理工程项目的力量，把建设单位的部分建设管理职能转移，辅助建设单位实施全过程管理。

　　(二)国有或国有控股代建公司模式。组建国有独资或国有控股项目管理公司，对指定项目实行代理建设。这时，代建方承担了原政府“建设单位”的所有职能，其性质就不只是咨询身份，而成为了负责建设全过程的管理主体。

　　其操作要领：一是代建方作为管理主体承担建设管理全过程服务工作，其身份是政府全权代理人；二是代建方通过招标选择施工方并与之签订合同，施工方承担合同风险；三是代建方通过招标选择监理机构，行使对施工方的监督职能。代建方真正处于建设管理主体地位，建设方的绝大部分职能真正实现了委托代建的目的，不足之处在于管理层次重叠；此种模式适用于技术标准规范成熟的非重点工程项目，其模式的实质是用项目管理公司取代项目建设方，有效减少政府人员编制，实现市场配置建设管理资源。

　　(三)社会中介机构(公司)竞争代建模式。政府设立准入条件，由政府通过招标择优选择。代建方不仅承担建设方职责，而且承担一个社会化单位的风险责任，构成了实际上管理承包。

　　其操作要领：一是代建方不仅成为建设管理的主体，也成为合同风险的主要承担者，其代替总承包商的地位成为建设主体；二是政府通过招标方式选择代建社会中介机构(公司)，代建机构(公司)以中标价格作为最高成本限额对政府承担投资风险；三是代建机构(公司)通过招标选择分包商，负责实施建设工程；四是政府通过招标方式选择监理机构，行使对代建机构(公司)和分包商的监督职能。

　　此模式的实质是把原来“建设单位”和“承包单位”的职能向社会中介单位转移，“社会中介机构(公司)竞争代建模式”中代建方以总承包商身份承包工程项目，处于建设主体地位，此种代建模式既承担建设方的职能，又承担承包商的工作和风险。此模式主要适用于部分采用“建设-经营-转让(BOT)”、“工程总承包(EPC)”、“交钥匙工程(TurnKey)”管理模式的项目。此种模式下政府把全部管理职能以及风险转移给社会中介机构(公司)，往往很少出资，采用承包商融资建设、获得特许经营权、通过经营回收资金的建设方式。

　　四、政府投资建设项目实行代建制的对策和建议

　　政府投资建设项目实行“代建制”于法有据，有路可循。早在2004年国务院《决定》中已提出：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。《浙江省政府投资项目管理办法》(以下简称《办法》)和《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》(以下简称《暂行规定》)对非经营性政府投资项目推行“代建制”的项目建议、招标方式选择确定、代建单位的资格条件、选定程序等提出了要求。在实践上，已有经验可借鉴，据了解，上海、山东、江苏、四川、湖南、安徽、深圳的一些城市以及我省的杭州市，都出台了一些关于“代建制”的管理规定，在许多政府投资项目的建设管理上都实行了“代建制”，效果明显。我区实行政府投资项目的建设管理“代建制”是大势所趋，为此，应抓好以下几方面工作：

　　(一)领导必须真正重视。政府投资项目的建设管理“代建制”是建设工程管理领域的一次革命，是对部门与部门、机关与乡镇之间权力的一次重新调整，对我区建设市场的蛋糕要重新分切，必然会触及既得利益者的利益，推进过程中必然遇到来自方方面面的阻力。这就要求区级领导层要从“把权力关进制度的笼子”的高度去认识实行政府投资建设项目管理实行“代建制”的重要政治意义、现实意义，从而排除各种阻力，推进改革。为了推进这项改革，要成立区推进政府投资项目建设管理“代建制”工作领导机构，办公室可设在区政府有关职能部门，使此工作有人抓、有人管、有人办。

　　(二)出台实行政府投资建设项目“代建制”政策的顶层设计

　　为确保这项改革的顺利实施，由区政府领导牵头，根据国务院《决定》、省政府《暂行规定》和相关法律、法规，结合我区的实际情况，制定《婺城区政府投资建设项目实施代建制若干规定》(或其他类似规范性文件)。按照“投资、建设、管理、使用”彼此分离、互相制约的原则，对“代建制”的实施范围和原则、各主体的权利和义务、代建程序、资金管理、监督和奖惩等进行明确而具体的规定。同时，要完善政府投资建设项目管理的各种配套制度，让各方主体，各个环节都能有章可循、有法可依。

　　(三)合理界定政府投资建设项目实行“代建制”的范围

　　根据国务院《决定》和省政府《暂行规定》的精神，区分政府投资建设项目和非政府投资建设项目，政府投资建设项目中的经营性投资建设项目和非经营性投资建设项目。对经营性政府投资建设项目仍然采用项目法人责任制。对非经营性政府投资建设项目的建设实施“代建制”。省政府《暂行规定》中，明确界定了非经营性政府投资(公益性)建设项目的范围，并规定投资规模在500万元以上的上述项目实行“代建制”。从我区的实际情况看，50万元以上的项目都应实行“代建制”。

　　(四)先试后推、全面覆盖非经营性政府投资建设项目

　　实施“代建制”的目的在于实现政府性资金投资绩效最大化，实现公共资源市场配置效率最大化。实行政府投资建设项目“代建制”在我区无先例可循，没有现成的老师，虽然其他地区有经验可学，但其经验是否符合我区实际，能不能“服婺城区的水土”也不得而知。领导再重视、顶层设计再合理，如果急速推进此项改革，则恐欲速不达，有悖于国家“代建制”设计的初衷。因此，要先试点再全面推行，循序渐进。要先选择部分非经营性政府投资项目进行试点，如学校、卫生院、文化活动中心等非经营性项目，积累政府相关部门对“代建制”项目的管理经验，提高代建单位工程管理的能力水平。在试点取得经验的基础上扩大非经营性政府投资建设项目“代建制”的范围，通过3—5年的努力使我区政府投资建设项目的“代建制”覆盖到所有非经营性政府投资建设项目。(作者系婺城区审计局局长)